Genel olarak
Dış politika bir ülkenin dış dünya ile siyasi, ekonomik ve kültürel ilişkileri başta olmak üzere her çeşit ilişkilerinin yönetimi olarak da tarif edilebilir. Bu çerçevede, dış ekonomik ilişkiler özellikle Batı dünyasında dış politikanın her zaman en önemli unsurlarından biri olagelmiştir. Avrupa tarihi dini-siyasi hakimiyet savaşlarının olduğu kadar ticari ilişkiler oluşturma ve ekonomik nüfuz yayma çabalarının da tarihidir. 18. ve 19. asır klasik diplomasi dönemlerinde, İngiltere imparatorluğu ve diğer emperyalist-kolonyalist güçler, genişlemelerini silah güçleri yanında tüccarlarının bankerlerinin ve girişimcilerinin maharetine de borçludur.
Günümüzde dış politika ile dış ekonomik ilişkiler daha da iç içe geçmiş durumdadır. Bununla beraber, ekonomik ilişkilerin dış politikadaki
ağırlığı, ilgili ülkenin dünyadaki yeri, tarihsel geliÅŸimi, ekonomisinin yapılı, dış ekonomik koÅŸullara bağımlılık nisbeti ve hatta siyasi rejimi gibi çeÅŸitli unsurlara göre deÄŸiÅŸmektedir. ÖrneÄŸin, aynı zamanda siyasi-askeri bir süper güç olan ABD’nin yanında, Ä°ngiltere, Fransa gibi ülkelerin dış politikaları siyasi-ekonomik faktörlerin karşılıklı etkileÅŸiminin dengeli bir biçimde yönetilmesine dayanmaktadır. Buna karşı Japonya ve hala Almanya daha çok ekonomik gücü aracılığı ile nüfuz kazanmaya çalışmaktadır. Belçika, Hollanda gibi küçük boy AB ülkelerinde de ülkeler zaman zaman dış politikalarında uluslararası etik, insan hakları vs gibi konuları ön plana taşısalar da ekonomik çıkarlar dış politika darın en baÅŸta gelen etkenidir. Bu yönde uç örnekler olarak Singapur ve Hong Kong gibi sebebi mevcudiyeti dış ekonomik iliÅŸkilere baÄŸlı olan ülkeler gösterilebilir. Bunlarda dış politika tamamen dış ekonomik iliÅŸkilerle özdeÅŸleÅŸmiÅŸtir. Öte yandan, otoriter rejimlere sahip veya demokrasinin henüz yerleÅŸmemiÅŸ olduÄŸu ülkelerde, çoÄŸunlukla popülist-milliyetçi söylemlere dayanan ‘sözde siyasi’ gerekçelerle ekonomik çıkarlar, hatta toplumun asgari ekonomik gereksinmeleri feda edilebilmektedir.
Ãœlkemizde
Batı’dan farklı olarak, ülkemizde ekonomik iliÅŸkilerin belki de en önemli-bir dış politika aracı ve hatta aynı zamanda amacı olduÄŸunun tam olarak anlaşılması uzun zaman almıştır. Osmanlı imparatorluÄŸu döneminde Ä°stanbul, ekonomi ve ticareti hemen hemen hiçbir dönemde dış siyasette rol oynayabilecek bir unsur olarak görmemiÅŸ, hatta PadiÅŸah ve yönetimin üzerine eÄŸilmesine deÄŸmez konular olarak yaklaşılmıştır. Biraz da genelleme yaparak, imparatorluÄŸun dış dünya ile ekonomik iliÅŸkileri, yükselme döneminde fethedilen topraklardan vergi, çöküş döneminde ise Batı’dan borç alınmasına inhisar etmiÅŸtir denilebilir. Cumhuriyetin ilk yıllarında da dış ekonomik iliÅŸkiler bir politika aracı olarak ön planda deÄŸildir. O zamanlar, ülkenin ekonomik gücünün sınırlı ol-ması yanında, genç Cumhuriyet önceliÄŸi kendisini dünyaya kabul ettirmeye, yani siyasi iliÅŸkilerini geliÅŸtirmeye vermektedir.
1950 sonrası DP döneminde dış dünyaya bakış yine ağırlıkla siyasidir. Dış ekonomik iliÅŸkiler SoÄŸuk SavaÅŸta Batı’nın stratejik sınır bekçisi niteliÄŸimiz gereÄŸi özellikle ABD’nin çizdiÄŸi rotaya bağımlıdır. Bu arada, siyasi-stratejik gerekler ülkemizin diÄŸer Batı kurumları yanında, sanayileÅŸmiÅŸ ülkeler kulübü OECD’ye de üye olmasını saÄŸlamıştır. Gerek ekonomimizin yapısı ve düzeyinin gerek ekonomik politikalarımızın sadeti o zamanlar deÄŸil uzun süre bu üyelikle baÄŸdaÅŸmamasına raÄŸmen, stratejik bedelini ödediÄŸimiz bu üyelik ülkemiz için yararlı olmuÅŸtur.(Hele ÅŸimdi politikalarımız da Batı ile uyumlu iken bu üyelikten çok daha fazla yararlanmamız mümkündür). DP iktidarı sonlarında ekonomik bunalım dönemlerine girildiÄŸinde, dış ekonomik iliÅŸki kavramı dış irdim bulma ile eÅŸ anlamlı hale gelmiÅŸtir. Nitekim OECD üyeliÄŸimiz aslında asıl amacından farklı olarak bu kurumda bizim için Yardım Konsorsiyomu kurulmasına da yaramış, bu çerçevede hem 1960 öncelde hem de sonrasında çeÅŸitli kereler, politikalarımız deÄŸiÅŸmediÄŸi için sadece ‘taşıma suyla deÄŸirmen döndüren’ elveriÅŸli ÅŸartlı krediler saÄŸlanmıştır.
1960-1980 döneminde yine içe dönük, ithal ikamesine dayalı ekonomik ilitikalar1 yürürlüktedir. Dış ekonomik ilişkilere, açılımdan çok sınırlama ve savunma güdüsüyle yaklaşılmaktadır, ithalatı kısma, yabancı sermayeyi durdurma, döviz kontrolü tek geçerli politikalar sayılmaktadır. Dönem sonuna doğru yine özellikle ödemeler dengesizliği kaynaklı bunalım başgösterince, tekrar ekonomik ilişkiler eşittir dış yardım formülüne geri dönülmüştür. Her hal ve karda dış ekonomik ilişkiler iç ekonominin ipoteği altındadır ve dış politikanın imkanlarını artıracağına sınırlamaktadır.
Bu dönemde Avrupa Ekonomik TopluluÄŸu ile ortaklık iliÅŸkisine girilmesi ekonomik olmaktan çok bir siyasi tercihin eseridir. 1964 Ankara AnlaÅŸmasının ve 1973 Katma Protokolünün gümrük birliÄŸi ve ekonomik bütünleÅŸmeye gidiÅŸi öngören anlayışının, ülke ekonomisinin yönetimine olduÄŸu kadar dış ekonomik iliÅŸkilerimize de yansıması gerektiÄŸinin bilincine varılmamış, o zamanlar ekonomik felsefe, yapı ve politikalarımızla önemli ölçüde çeliÅŸen bu metinler pek sınırlı ölçüde hayata geçmiÅŸtir. Bu arada, uluslararası düzeyde 1970′lerin başındaki, özellikle ana madde fiyatlarının artması sayesinde geliÅŸme yolundaki ülkelerin sanayileÅŸmiÅŸ ülkelere bağımlılıklarını azaltma giriÅŸimi baÅŸlattıkları ortamda, ülkemizde de dış siyasi unsurlardan nisbeten daha bağımsız bir dış ekonomik iliÅŸkiler politikası gütme tartışması yaÅŸanmışsa da, gerek İç siyasi mülahazalar gerek uluslararası düzeyde geliÅŸme yolundaki ülkeler hareketinin 1974 petrol krizi sonrası geçerliÄŸini kaybetmesi nedeniyle, bu konu gündemden düşmüştür.
Nihayet, 1980′den itibaren ülkemizdeki köklü ekonomik politika deÄŸiÅŸikliÄŸi sonucu serbest piyasa ekonomist kurallarının ve dışa açılma ve ihracata dönük politikaların yerleÅŸmesi ve meyvelerim vermesi ölçüsünde dış ekonomik iliÅŸkilerimiz de dış politikamızın en önemli bir aracı ve amacı olarak bugünkü yerini almaya baÅŸlamıştır.
2000 yılında Türkiye’nin dış iliÅŸkileri, geliÅŸmiÅŸ demokrasilere benzer ÅŸekilde, salt siyasi iliÅŸkiler yanında, askeri, ekonomik, kültürel, sosyal vs gibi son derece çeÅŸitli alanları kapsayan karmaşık bir iliÅŸkiler yumağı oluÅŸturmaktadır. AB’ne adaylığımız ve entegrasyon süreci bu yumakta özel bir yere sahiptir. Dış politikamız ise tüm bu iliÅŸkileri, bunların karşılıklı etkilerini de hesaba katarak yönetmek zorunluluÄŸuyla karşı karşıyadır. Bu çerçevede, dış politikaya etkisi belki de en fazla olan- bununla beraber baÅŸta ekonomik gücümüz ve politikalarımız olmak üzere kendisi de diÄŸer çeÅŸitli faktörlerden etkilenen dış ekonomik iliÅŸkilerimizin yönetimi baÅŸlıbaşına önem taşımaktadır.
Dış ekonomik ilişkilerin yönetimi
Türkiye’de dış ekonomik iliÅŸkiler yönetiminin geçirdiÄŸi aÅŸamalar
Cumhuriyetin ilk yıllarında, dış politikamız hemen hemen tamamen Atatürk tarafından ÅŸekillendirilmiÅŸ ve yönlendirilmiÅŸtir. Uygulamayı yeni oluÅŸturulan DışiÅŸleri yürütmeye çalışmaktadır. Genellikle dış iliÅŸkiler ile dış ekonomik iliÅŸkilerin yönetilmesi arısında kurumlar açısından belirgin bir görev taksimi yoktur. Dış temsil tektir ve DışiÅŸlerinin uhdesindedir. Dış siyasi iliÅŸkiler dış ticaret ve yabancı ülkelerle mali iliÅŸkileri yönlendirmektedir ve gerektiÄŸinde bu iliÅŸkiler hükümet,daha doÄŸrusu Devlet BaÅŸkanlığı düzeyinde koordine edilmektedir. Tek parti döneminde de bu yapı hemen hemen benzer ÅŸekilde sürmüştür. Esasen bu dönemlerde bir “kuruluÅŸ ve yeni yapılanma” sürecinden geçen Türkiye henüz idari açıdan da bugünkü karmaşık dış iliÅŸki gerekleriyle de karşı karşıya deÄŸildir. Bir diÄŸer unsur da, DışiÅŸleri dışındaki devlet kurumların da dış dünya ile temas edebilecek lisan bilir elamanların azlığıdır.1950-1960 DP iktidarı döneminde ise, dış ekonomik iliÅŸkilerin yürütülmesi hemen hemen münhasıran DışiÅŸleri Bakanı ve Bakanlığı tarafından üstlenilmiÅŸtir. O kadar ki, DışiÅŸleri Bakanlığı iç ekonomik politikaları dahi etkilemeye baÅŸlamış,bu iktidarın son yıllarında dış ticaret politikalarını tespit eder ve dış kredi ve hazine operasyonlarını yönetir olmuÅŸtur.
DP Ä°ktidarına ve icraatına kökten bir tepki olan 27 Mayıs 1960 darbesi DışiÅŸlerinin dış ekonomik iliÅŸkilerdeki neredeyse mutlak hakimiyetine de -yine tepki olarak -son vermiÅŸtir. Bu amaçla,darbeden henüz bir ay geçtikten sonra Temmuz başında çıkarılan ’13 sayılı’ Kanun,dış ticari ve dış mali iliÅŸkilerde DışiÅŸlerinin temsil yetkisini almış,bu konulardaki temsili,müzakerelerin yürütülmesini ve heyet baÅŸkanlıklarını ilgili Bakanlıklara vermiÅŸ,DışiÅŸlerine sadece heyetlerde yer alam imkanını tanımıştır. Kanun bu hükümleriyle bu defa aşırıya giderek ‘dış temsilde birlik’ ilkesini bozmuÅŸ,dış iliÅŸkilerde uzun süre yetki karışıklığı yaratmıştır. Bununla beraber, yine diÄŸer kurumlarda dış iliÅŸkilerde yetiÅŸmiÅŸ kadroların henüz bulunmaması nedeniyle DışiÅŸlerinin dış ekonomik iliÅŸkilerde hukuken deÄŸilse de fiilen nüfuzunun bir kısmını geri alması en azından dış muhataplar yönünden bu karışıklığı bir ölçüde hafifletmiÅŸtir.
Bu durum 1969 yılına kadar sürmüş,bu tarihte çıkarılan ve halen yürürlükte olan 1173 sayılı ‘Milletlerarası Münasebetlerin Yürütül-nesi Hakkında Kanun’ ile dış ekonomik iliÅŸkilerde de temsil birliÄŸi, aÅŸağıda deÄŸineceÄŸimiz bazı istisnalar dışında, tekrar saÄŸlanmış, DışiÅŸleri Bakanlığının bu alanda da nazım rolü hukuki bir çerçeveye oturtulmuÅŸtur.1970′lerden bu yana, iç durumdaki çalkantılar yanında, Türkiye’nin dış ekonomik iliÅŸkilerinin de giderek çeÅŸitlendiÄŸi ve dış politikamızda ön plana çıktığı yıllar, aynı zamanda, dış ekonomik iliÅŸkilerin yönetimi konusunda DışiÅŸleri Bakanlığının öncü konumunun giderek sarsılmaya çalışılmasına, bu Bakanlık ile Maliye (Hazine) ve dış ticaret kurumları yanında Devlet Planlama TeÅŸkilatı arasında bir rekabet ortamının oluÅŸmasına sahne olmuÅŸtur. Siyasi iktidarların insicamı ve gücü ile yaklaşımlarına baÄŸlı olarak azalan veya artan bu rekabetin ortaya çıkmasında bir diÄŸer unsur da DışiÅŸleri dışındaki diÄŸer sözkonusu kurumlarda dış iliÅŸkilere lisan vs yönünden yatkın yeni kadroların sür’atle yetiÅŸmeye baÅŸlaması ve bu kadroların kendilerini kabul ettirme çabalarıdır. Nadiren yararlı sayılabilecek, çoÄŸu zaman ise devlet mekanizmasının etkinliÄŸini, kurumlararası ahenk ve koordinasyonu zedeleyen bu rekabet, 1970′lerden 1980′lerin sonlarına kadar özellikle Avrupa BirliÄŸine (o zamanlar AET ve AT) karşı izlenecek politikalar konuÅŸu etrafında yoÄŸunlaÅŸmış, siyasilerin rakip bürokratlarca yanıltılarak kendi amaçları yönünde alet edildiÄŸi durumlar dahi görülmüştür. Sözkonusu bürokrasi içi sürtüşmeler bugün nispeten azalmış olmakla beraber el’an sürmektedir.
Bugünkü durum
-Mevzuat yönünden
Dış ekonomik ilişkilerin yönetimi yetkisi en üst düzeyde doğal olarak genel siyaset çerçevesinde TBMM kontrolündeki Hükümete aittir. Yürütücü-uygulayıcı olarak idarenin (bürokrasinin) bu alanda ne şekilde teşkilatlandırıldığı ve hangi kurumun hangi yetkilerle donatıldığı Hükümet içinde Bakanlar arasındaki iş bölümü ile de irtibatlıdır.
Halen belirleyici genel çerçeveyi çizen kanun, daha önce de deÄŸinilen, 5 Mayıs 1969 tarihli ve 1173 sayılı ‘Milletlerarası Münasebetlerin Yürütülmesi ve Koordinasyonu Hakkında Kanun’dur. Bu kanun, genel ilke o firak, Türkiye Cumhuriyetinin yabancı devletler ve temsilcilikleri ile temas ve müzakerelerini yürütme yetkisini DışiÅŸleri Bakanlığına vermiÅŸtir. Bu ÅŸekilde, dış iliÅŸkilerde temsil birliÄŸi prensibi kabul edilmiÅŸ ve dış ekonomik iliÅŸkiler dahil dış iliÅŸkilerin yönetimi için dışa karşı esas muhatap olarak DışiÅŸleri Bakanlığı kabul edilmiÅŸtir. Bu yetki, Kanunda da belirtildiÄŸi gibi, CumhurbaÅŸkanı ve BaÅŸbakanın Uluslararası Hukuk ve Anayasa gereÄŸince sahip oldukları yetkileri etkilememektedir.
DışiÅŸlerinin bu yetkisinin ve dış temsil birliÄŸinin bir istisnası da vardır.O da Kanunun birinci maddesinde yer aldığı ÅŸekliyle, ‘statülerinde üyelerinin ve ortaklarının belli bir Bakanlık veya merci ile muamelatta bulunacağı belirtilen milletlerarası kurullarla, bunların temsilcilikleri, temsilciler ve sair merciler ile yapılacak temaslar, müzakereler ve milletlerarası andlaÅŸmaların, DışiÅŸleri Bakanlığı ve diÄŸer ilgili bakanlıklarla iÅŸbirliÄŸi dahilinde sorumlu bakanlık veya merci eliyle yapılabilmesi’dir. DiÄŸer bir deyiÅŸle, dış durum ve ÅŸartlara baÄŸlı belirli bir durumda DışiÅŸleri Bakanlığı dışındaki bakanlık ve mercilere dış temsil ve yürütme yetkisi verilmekte, ancak bunun da DışiÅŸleri Bakanlığı ve diÄŸer ilgili bakanlıklarla iÅŸbirliÄŸi halinde yapılması gerekmektedir. Bu hüküm esas itibarile dış ekonomik iliÅŸkilerle iliÅŸkili olup IMF ve Dünya Bankası ile sayıları daha sonra artan bölgesel bankalara prensipte ülkelerin hazine ve merkez bankası yetkililerinin muhatap olması geleneÄŸine cevap verme gereÄŸine dayanmaktadır.
1173 sayılı Kanun’da öngörülen diÄŸer önemli bir ilke de dış iliÅŸkilerin yürütülmesinde kurumlararası ahenk ve iÅŸbirliÄŸinin saÄŸlanmasıdır. Kanun bu amaçla, diÄŸer öngörüleri yanında, bakanlıklararası komite ve kuralların kurulmasını da düzenlemektedir.
Dış ekonomik iliÅŸkilerin yönetimi ile ilgili diÄŸer halihazırdaki mevzuat, esas itibarile, DışiÅŸleri Bakanlığı TeÅŸkilat Kanunu yanında, bu tarz iliÅŸkilerle ilgili diÄŸer kurumlar olan Hazine MüsteÅŸarlığı ve Dış Ticaret MüsteÅŸarlığı’nın teÅŸkilat ve görevlerim düzenleyen Kanun ile Maliye Bakanlığı ve Devlet Planlama TeÅŸkilatının kuruluÅŸunu düzenleyen Kanun Hükmünde Kararnamelerdir. 1983 yılında ardarda KHK’lar ile yürürlüğe sokulan ve bilahare DışiÅŸleri Bakanlığı ile Hazine ve Dış ticaret MüsteÅŸarlıkları için 1994 yılında KanunlaÅŸan bu üç metindeki dış ekonomik iliÅŸkilerin yürütülmesi ile ilgili ilke ve hükümleri aÅŸağıdaki ÅŸekilde özetlemek mümkündür:
Dışişleri Bakanlığı dış politikayı uygulamak ve Türkiye Cumhuriyetinin yabancı devletler uluslararası kuruluşlarla ilişkilerin! yürütmekle yetkilidir. Bu kapsayıcı yetkiye dış ekonomik ilişkiler de doğal olarak dahildir. Dışişleri Bakanlığı bu çerçevede, tüm dış temas ve müzakereleri yürütür ve gerekli anlaşmaları yapar. Anılan Bakanlık aynı zamanda diğer Bakanlık ve kuruluşların dış politikayı etkileyen faaliyetlerin dış politikaya uygunluğunu ve bu kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamakla da görevlidir. Yabancı devletler ve milletlerarası kuruluşlar nezdinde temsil işlerini yürütmekle yetkili makam yine Dışişleri Bakanlığıdır. Hemen hemen münhasır bu yetkilerdeki yegane istisna, 1173 sayılı Kanunun ilgili hükmünün yansıması olarak, mali, iktisadi ve diğer teknik konularda ilgili kurumlarca yürütülmesi gereken veya statülerinde başka Bakanlık ve mercilerin muhatap olması öngörülen uluslararası kuruluşlarla yapılacak- dış temas ve müzakerelerdir. Bu durumlarda da Dışişleri Bakanlığı bu temas ve müzakerelerin dış politikaya uygunluğunu gözetir ve gerekirse bunlara katılır.
Hazine Müsteşarlığı,ikili ve çok taraflı ekonomik ilişkiler,uluslararası ve bölgesel ekonomik ve mali kuruluşlarla ilişkiler,yabancı ülke ve kurumlardan hibe ve borç alınması ve verilmesi,sermaye akımlarının düzenlenmesi,yurt dışı müteahhitlik hizmetleri,kambiyo rejimi,yatırım ve yatırım teşviki alanlarındaki faaliyetleri yürütmekle görevlidir.Bu çok geniş kapsamlı yetkilerin 1173 sayılı Kanuna yapılan bir atıfla bir ölçüde sınırlanmış olduğu söylenebilir.
Dış Ticaret MüsteÅŸarlığı, Kanundaki ifadeye göre,dış ticaret politikalarının tesbitine yardımcı olmak ve bu politikalar çerçevesinde ihracat,ihracatı teÅŸvik,ithalat,yurt dışı müteahhitlik hizmetleri yanında,’ikili ve çok taraflı ticari ve ekonomik iliÅŸkileri’ düzenlemek,uygulamak ve uygulamaları izlemek ve geliÅŸtirmekle yetkilidir.
Maliye Bakanlığı TeÅŸkilat KHK’sında , bu Bakanlığın genel görevleri arasında dış ekonomik iliÅŸkilerle ilgili bir husus yer almamakla beraber,Gelirler Genel Müdürlüğünün görevleri arasında ‘milletlerarası vergi iliÅŸkilerinin yürütülmesi,ikili ve çok taraflı vergi anlaÅŸmalarının yapılması’ sayılmaktadır.
Devlet Planlama TeÅŸkilatı KHK’sında DPT’nin görevleri arasında uluslararası kuruluÅŸlarla iletiÅŸim halinde stratejiler geliÅŸtirmek de yer almakta,ayrıca DPT’de görevi ‘bölgesel,çok taraflı ve ikil ekonomik iliÅŸkilerin kalkınma planları ve yıllık programlarda belirtilen ilke,hedef ve politikalarla uyumlu ÅŸekilde yürütülmesi için gerekli çalışmaları yapmak,geliÅŸme yolundaki ülkelere teknik yardım faaliyetlerini yürütmek,GYÃœ’ler ve özellikle Ä°slam ülkeleri arasında ekonomik ve ticari iÅŸbirliÄŸi amacıyla kurulan teÅŸkilatlarla ilgili çalışmaları yapmak ve gerekirse sekreterya hizmetlerini yürütmek’ olan bir Dış Ekonomik Ä°liÅŸkiler Genel Müdürlüğü bulunmaktadır.
Yukarıdaki makamlara ek olarak,diÄŸer birçok Bakanlık ve kamu kuruluÅŸunda da, farklı kapsamda görevleri olan ‘Dış Ä°liÅŸkiler’ birimlerinin de bulunduÄŸu, bunların ihtisas konularına göre bazı dış temaslar yaptığı bilinmektedir.
Görüleceği üzere,mevzuatımız bu alanda esas temsil ve yönetim yetkisini Dışişleri Bakanlığına tanımış olmakla beraber,bu yetkiye istisnalar da getirilmekte,ayrıca,yetki sürtüşmesine yol açabilecek belirsizlikler de bulunmaktadır (örneğin,yurt dışı müteahhitlik hizmetleri konusuyla hem Hazine hem de Dış Ticaret Müsteşarlıklarının meşgul olması öngörülmektedir.
-Uygulama yönünden
Bir yandan mevzuattaki istisna,karışıklık ve belirsizliklerin etkisiyle,diÄŸer yandan ülkemiz dış ekonomik iliÅŸkilerinin gerek ülke bazında gerek konu çeÅŸitliliÄŸi açısından merkeziyetçi bir yaklaşımla yönetilmesinin giderek zorlaÅŸması nedeniyle DışiÅŸleri Bakanlığının bu alandaki yetkisi ve hatta rolü giderek yıpranmaya baÅŸlamıştır. Bunda yukarıda deÄŸinilen,’rakip’ kurumlar kadrolarının güçlenmekte olmasının da payı vardır.Ä°dare düzeyinde etkin koordinasyon mekanizmalarının bulunmaması veya gereÄŸi gibi çalıştırılamamasının da etkisiyle,bugün dış ekonomik iliÅŸkilerde bir ölçüde bir temsil çokluÄŸu ve yönetim çakışmalarından söz edilebilir.Bu durum,dağınıklık olarak nitelendirilemez ise de, ülkemizin bu konulardaki etkinliÄŸini azaltacak boyuttadır.
AB ile ilişkiler ve dış ekonomik ilişkilerin yönetimi
AB ile ilişkilerimizin yönetimi başlıbaşına kapsamlı bir inceleme konusudur.Burada sadece,bu ilişkilerin dış ekonomik ilişkilerimizin önemli bir bölümünü kapsayan ve bunları her hal ve karda etkileyen niteliği vurgulanmak istenmiştir. AB ile ilişkilerimizin tarihinde çoğu zaman
bu iliÅŸkinin çok yönlü ve ülkenin adeta tüm hayatım kapsayan ‘bütünleÅŸme süreci niteliÄŸinden çok ekonomik yön ön planda olmuÅŸ, iliÅŸki herhangi bir dış ekonomik iliÅŸki olarak algılanmıştır. Bunun bir sonucu olarak da, AB ile DışiÅŸleri Bakanlığı yanında daha çok ekonomik Bakanlık ve kurumlarımız ilgilenmiÅŸ, dolayısıyla bu konu yukarıda deÄŸimin bürokrasi içi rekabet ve sürtüşmelerin de odak noktasında olmuÅŸtur. Adaylığımızın kabulünden sonra daha kapsamlı olarak ele alındığı görülen, devletin ve özellikle idarenin AB ile ilgili organizasyonu konusundaki geliÅŸmeler, aynı zamanda dış ekonomik iliÅŸkilerimizde temsil ve yürütme yetkisi sorunlarına yaklaşımların da bir tarihçesidir denilebilir.
Kamu-Özel Sektör İşbirliği
Türkiye’nin dış iliÅŸkileri ve özellikle dış ekonomik iliÅŸkilerinin kapsamı geniÅŸledikçe ve giderek çok yönlü ve karmaşık hale geldikçe, bu iliÅŸkile-
1 sadece devletin, üstelik de ‘temsil birliÄŸi kuralı’ nedeniyle belirli ölçü-merkeziyetçi olmak zorunda bir bürokrasinin yönetmesi giderek güçleÅŸmiÅŸ, özel sektör kuruluÅŸlarının bu alandaki etkinliÄŸi ve görünürlülüğü artmıştır. Bu da, doÄŸal olarak kamu ile özel sektör arasında koordinasyon ve iÅŸbirliÄŸini de zorunlu kılmıştır.
Ãœlkemizde -bir çok Batı ülkesinin aksine- kamu-özel sektör iliÅŸkileri un süre sıkıntılı bir dönemden geçmiÅŸ, bu kesimler arasında ‘iÅŸbirliÄŸi’ uzun süre dahi güçlükle oluÅŸmuÅŸtur. Bunda birinci neden, özel sektörün tun yıllar ekonomide ve de dış iliÅŸkilerde ağırlık taşıyamıyacak kadar zayıf kalmış olmasıdır. Bu sektör ancak devlet himayesinde ve devletten yarrarlanarak mevcudiyetini sürdürmüş, bunu bir alışkanlık haline de getirmiÅŸtir. Ancak 1980′den sonra baÅŸlayan dönemdedir ki bu sektör YavaÅŸ yavaÅŸ ÅŸahsiyet kazanmaya, kendi ayakları üzerinde durmaya, ekonomik hayattaki rolünü artırmaya baÅŸlamıştır. Bu süreç devam etmekle beraber, bugün artık özel sektörün baÅŸlıbaşına dış ekonomik iliÅŸkilerde etkin bir konum kazandığı bir gerçektir.
Kamu-özel sektör iÅŸbirliÄŸini güçleÅŸtirmiÅŸ olan ikinci neden daha ziyade ideolojiktir.Türkiye için Cumhuriyetin kuruluÅŸu ve Ä°kinci Dünya Savaşı yılları baÅŸta olmak üzere ekonominin ayakta durması için devletçilik,devletin önceliÄŸi ve hakimiyeti uzun yıllarca geçerli olmuÅŸtur.Bu dönemlerde özel sektör ve iÅŸ dünyası -Osmanlı geleneÄŸinin de etkisiyle-bir nevi ikinci sınıf sayılmış,hatta özel ticari ve ekonomik faaliyetlere neredeyse kuÅŸku ile bakılmıştır (maskeli,ÅŸiÅŸman ,purolu muhtekir tüccar tiplemeleri karikatürlerde 80′li yıllara kadar sürmüştür).Bu zihniyet çerçevesinde ,siyasi ve idari devlet yetkilileri özel sektörle iliÅŸkilerine son derece mesafeli yaklaşırlar,yurt dışı faaliyetleri dahil özel sektörle iliÅŸkilerine son derece mesafeli yaklaşırlar,yurt dışı faaliyetleri dahil özel ÅŸirketleri savunur ve destekler gözükmekten kesinlikle kaçınırlardı.Böyle bir ortamda,saÄŸlıklı bir kamu-özel sektör iÅŸbirliÄŸinden sözetmek doÄŸal olarak mümkün deÄŸildi.
Özel sektörün dış ekonomik iliÅŸkilerde önemli rol sahibi olduÄŸu gerçekliÄŸi ilk olarak ve yine sınırlı ÅŸekilde, Ortak Pazar ile iliÅŸkilerin kurulup geliÅŸmeye baÅŸladığı yıllarda anlaşılmaya baÅŸlamıştır.AET ile iliÅŸkiler için özel sektör üst kuruluÅŸlarının Ä°ktisadi Kalkınma Vakfı’nı kurmaları ve bu vakfın Brüksel’de bir temsilcilik açması bu çerçevede zikredilebilir.Aynı ÅŸekilde AET ile Katma Protokol müzakerelerinde özel sektörün de görüşlerine az da olsa baÅŸvurulmuÅŸtur. Bu arada, 1970′lerden itibaren tekstil ihracı güçlükleri baÅŸladığında AET’ye devlet yerine tekstil ihracatçı birliklerinin muhatap olmasının kararlaÅŸtırılması bu açıdan önemli bir adım olmuÅŸtur.
Kamu-özel sektör iliÅŸkileri ve iÅŸbirliÄŸinin 1980′lerden itibaren deÄŸiÅŸmeye baÅŸladığı bilinmektedir. Devletin iÅŸ hayatına yaklaşımındaki tabular -bugün hala izlerine rastlansa dahi-yavaÅŸ yavaÅŸ kalkmış,siyasi mekanizma olsun bürokrasi olsun özellikle dış ekonomik iliÅŸkilerde özel firmalarımızın faaliyetlerini destekleme gereÄŸim kabule baÅŸlamıştır. Bu zihniyet deÄŸiÅŸikliÄŸi giderek daha geniÅŸ ölçüde uygulamaya da yansımakta, devlet kurumları ihracat konularında olsun yurt dışı ihalelerde olsun ağırlığını özel firmalarımızdan yana koymakta tereddüt etmemektedir. Aynı ÅŸekilde, özel sektör de genellikle dış iliÅŸkilerde devletle iÅŸbirliÄŸine ve dış politikalarımızla ahenk içinde olmaya itina göstermektedir.
2000 yılında Türkiye’nin dış politikasında dış ekonomik iliÅŸkilerin yeri yönetimine iliÅŸkin bazı saptama ve deÄŸerlendirmeler.
Yirmi Birinci asra girerken, Türkiye’nin son derece kapsamlı, çeÅŸitli ve karmaşık dış iliÅŸkiler yumağı içinde dış ekonomik iliÅŸkiler belki de en önemli yere sahiptir. Bugünün gerçeÄŸi dış siyaset ile ekonomik iliÅŸkilerin birbirinden ayrılmasının mümkün olmadığı, bunların karşılıklı etkileÅŸim içinde bulunduÄŸudur. Her dış politika adımında bir dış ekonomik ticari kollama unsuru olduÄŸu gibi, her dış ekonomik faaliyette de dış siyaseti destekleme veya en azından ahenk içinde olma kaygısı bulunur.
Uluslararası ilişkilerde -siyasi-askeri araçların en azından görünürlüğünün azaltılması eğilimi gözönünde tutulduğunda ekonomik araçlar en b yük rolü oynamaktadır. Bu ilişkiler diğer bir ülkenin siyasi tutumunu etkilemek için bir baskı aracı olarak kullanılabildiği gibi, siyasi sorunların çözümü için de etkili bir olumlu araç oluşturabilmektedir. Ülkemiz de bunun ekonomik unsur1arın karşılıklı etkileşimini hesaba katan bir dış politika yürütme anla-y mı benimsemiştir.
Ancak, ‘ekonomi diplomasisi’ gibi kavramlar kulaÄŸa hoÅŸ gelse ve dış politikaların her ÅŸeyden önce ekonomik çıkarların hizmetinde olduÄŸunu ileri sürüldüğü görülse de, bu karşılıklı etkileÅŸimin bir sınırı olduÄŸunu kaydetmek gerekir. O da ülkenin siyasi-güvenlik çıkarlarının mutlak önceliÄŸidir. Dolayısıyla dış politika yürütülürken bu iki unsur arasında bir tercih durumu ortaya çıktığında,siyasi-güvenlik çıkarlarımızı korumak için ekonomik çıkarlardan fedakarlık gerekebilecektir. Demokratik bir rejimde bu tercihin nerede ve nasıl oluÅŸacağı bellidir.
Ancak ÅŸimdiye kadar hiç bir demokratik ülkede de salt ekonomik çıkarlar için güvenliÄŸin tehlikeye atılması gereÄŸinin savunulduÄŸuna rastlanmamıştır.Bu konuda,ülkemizde zaman zaman dış ekonomik çıkarlarımızın aslında getiri belli olmayan siyasi mülahazalarla yeteri kadar savunulamadığı iddiaları ileri sürülse de, bu iddiaların veya eleÅŸtirilerin pek çoÄŸunun,uzun vadeli düşünmek ve genel toplum menfaatlerini gözönünde tutmak sorumluluÄŸu bulunmayan özel çıkar sahibi çevrelerden kaynaklandığı da bir gerçektir.Ayrıca,yine bir çevrelerin çıkarları doÄŸrultusunda hiç de yetkili olmadıkları bazı ‘dış politika’ inisiyatifleri aldıkları ve bu ÅŸekilde asıl dış politika aktörlerinin etkinliÄŸini sarstıkları da görülmemiÅŸ deÄŸildir.
Bu çerçevede,Türk dış politikasının dış ekonomik ilişkiler unsuru arız edilebilecek etkinlikte yönetilmekte midir?
İlke olarak,dış ekonomik ilişkilerimizin etkin biçimde yönetilmesi için yukarıda işaret edilen bazı aksaklıklarına karşın-gerekli hukuki çerçeve vardır. Siyasi düzeyde ve bürokraside dış politika-ekonomik ilişkiler irtibatının bilinci ve bunlar arasında ahenk ve karşılıklı destek gereği anlayışı yerleşmektedir. Bu yaklaşımı benimsemiş kadrolar da mevcuttur. Ancak,uygulamaya gelince,ulaşılan nisbeten olumlu düzeye rağmen belirli aksaklıkların sürdüğü de bir gerçektir.
Bu aksaklıkların başında gerek devlet içinde gerek devlet-özel sektör ilişkilerinde koordinasyon ve ahengin tam yeterli olmaması gelmektedir. Siyasi düzeyde son yıllarda uzun süre hüküm süren istikrarsızlıklar,doğal olarak bu düzeyde,diğer konularda olduğu gibi dış ekonomik ilişkilerde de koordinasyonu büyük ölçüde olumsuz yönde etkilemiştir.İdari düzeyde ise özellikle Dışişleri Bakanlığı ile Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlıkları ve DPT arasındaki rekabet bu siyasi istikrarsızlığın da etkisiyle bürokrasi içinde koordinasyonu zaman zaman bir dağınıklık görüntüsü verecek ölçüde aksatmıştır. Bu koordinasyon eksikliğinin etkileri daha ziyade dış temaslar açısından gözlenmiş,bazen yabancı kurumları Türk muhataplarının yetkisi hakkında tereddüde düşüren durumlarla karşılaşılmış,bazen de ekonomik menfaatlerimiz yeteri kadar siyasi destekten mahrum kalmıştır.
Bu durumun ticari iliÅŸkilerde daha az ölçüde,mali ve parasal iliÅŸkilerde daha fazla görüldüğü söylenebilir.Özellikle IMF ve Dünya Bankası’yla diÄŸer uluslararası mali kurumlar ile iliÅŸkilerde DışiÅŸleri Bakanlığına ve diÄŸer kurumlara bilgi akışı ve ilgili makamlar arası koordinasyon hemen hemen yok gibidir.Bugünkü uluslararası ortamda Türkiye’nin dış politikasını örneÄŸin IMF ile iliÅŸkiler gibi büyük ağırlık taşıyan bir unsurdan bağımsız olarak yürütmenin güçlükleri,hatta sakıncaları açıktır.Öte yandan,büyük boyutlara ulaÅŸan savunma sanayiimizin ve önemli kısmı dıştan saÄŸlanan savunma ihtiyaçlarımızın dış politikamız için önemli araçlar oluÅŸturduÄŸu herkes tarafından kabul edilmekle beraber,uygulamada bu aracın,yine koordinasyon eksikliÄŸi dolayısıyla tam etkinlikle kullanıldığı söylenemez.Aynı ÅŸekilde,bugün belirli boyutlara ulaÅŸmış olan dış yardımlarımızın koordinasyonunun saÄŸlanamamış olması bu yardımların dış politikamız aracı olarak kullanılmasını kısıtlamaktadır.DiÄŸer bir örnek müteahhitlik hizmetleriyle ilgilidir.Bu konudaki faaliyetlerle ilgili bilgiler DışiÅŸlerine,hatta bazen diÄŸer ilgili makamlarımıza çoÄŸu kez sadece ihtilafların ortaya çıkması halinde intikal etmektedir.
Bütün bu durumlarda,önemli olan,sık sık görüldüğü ÅŸekilde son anda siyasi düzeyde alelacele karar alınması ÅŸeklinde ortaya çıkan uygulama yerine, ilgili idari ve siyasi makamlar arasında sürekli bir koordinasyon sonucu saÄŸlıklı kararlara ulaşılmasıdır.Gerçekten,diÄŸer bir çok konuda olduÄŸu gibi,dış ekonomik iliÅŸkilerde de koordinasyonsuzluk çoÄŸu kez siyasi karar mercilerinin karar vermeleri için gerekli bütün verilere sahip olmalarını zorlaÅŸtırmaktadır.Ä°dari düzeyde görüş ayrılıkları olan bir konuya bu düzeyde bir çözüm aramak yerine,doÄŸrudan siyasi mekanizmayı kendi görüşüne iknaya çalışmak alışkanlığı el’an yaygındır.Bu durumlarda siyasiye eriÅŸirliÄŸi daha fazla olan kurumun görüşü karar haline gelmektedir.Bu da her zaman en saÄŸlıklı çözüm olmamaktadır.Öte yandan,koordinasyon yapıldığı hallerde bile genellikle kurumların görüşlerinde ısrarlı olmayı yeÄŸledikleri,konsensüs saÄŸlanmış gözüken hallerde dahi sonradan buna uyulmadığı gözlenmektedir.
Sözkonusu koordinasyon eksiklik ve aksaklıkları tahlil edildiÄŸinde,mevzuat siyasi istikrarsızlık gibi unsurlar yanında,özellikle bürokrasi düzeyinde iÅŸbirliÄŸi kültürünün geliÅŸmemiÅŸ olmasının da rolü olduÄŸu görülebilir.Bürokraside bir anlamda ‘kendi kalesini savunma’ gelenek ve refleksi geçerlidir.KiÅŸisel düzeyde de bürokrat,bilgisini paylaÅŸmak ve yerine bu bilgiyi ‘kendini göstermek’ için kullanmak amacıyla arkadaÅŸlarından saklamak eÄŸilimindedir.Böylece idarede gerek kurumlar gerek bürokratlar arasında saydamlık genellikle asgari düzeyde kalmaktadır.Bu durumun istisnaları tabiatile vardır ancak kaideyi bozmamaktadır.
Kamu ve özel sektör arasında gerek içte gerek dışta koordinasyon ve iÅŸbirliÄŸinin geliÅŸmesi ise bugün daha çok özel sektör kuruluÅŸlarının inisiyatifine ve kendi aralarındaki koordinasyonunun ölçüsüne baÄŸlıdır (serbest rekabet kurallarının cari olduÄŸu farklı bir çerçevede faaliyet gösteren bu kuruluÅŸlar arası iÅŸbirliÄŸi ve koordinasyon konusunda bir görüş belirtilmemesi yeÄŸlenmiÅŸtir) Her hal ve karda kamuda bu kuruluÅŸlarla iÅŸbirliÄŸine direnç oldukça azalmıştır. Hatta devletin bazı dış siyasi çıkarlarımız için özel sektörümüzün artan yurt dışı gücüne baÅŸvurduÄŸu durumlar çoÄŸalmaktadır. TÃœSÄ°AD baÅŸta olmak üzere yurtdışında da etkili faaliyet gösteren özel sektör üst kurumlarının -özellikle son olarak AB’ye adaylığımızın kabul ettirilmesi sürecinde olduÄŸu gibi-devletimiz ile yaptığı yararlı iÅŸbirliÄŸi örneklerinin artacağından kuÅŸku yoktur.
Sonuç olarak denilebilir ki,
-Ãœlkemizde dış ekonomik iliÅŸkiler özellikle 1980′lerden bu yana sür’atle önemini artırmış ve dış politikamızın hem en ağırlıklı unsurlarından hem de araçlarından bir haline gelmiÅŸtir.
-Bu iliÅŸkilerin yönetimi yine son yirmi yıldır,kamu-özel sektör iÅŸbirliÄŸinin de artmasıyla iyiye doÄŸru bir geliÅŸme göstermiÅŸtir. Bugün devlette bu alanda yetiÅŸmiÅŸ kadrolar da artmıştır. Özel sektörümüz ise dışta dinamizmini kabul ettirmiÅŸtir. Dünya ekonomisiyle bütünleÅŸmemiz ve AB’ye entegrasyonumuz sürecinin hızlanması bu konuda da olumlu katkı yapmaktadır.
-Bununla beraber,bu yönetimin henüz istenen ölçüde bir etkinliğe ulaştığı söylenemez.
-Mevzuatımızdaki çelişkiler ve belirsizlikler,siyasi ve idari düzeyde koordinasyon eksikliği ve aksaklıkları,bürokraside saydamlığın azlığı ve işbirliği zihniyetinin tam gelişmemiş olması ile-tüm toplumumuzda görülen-konsensüs kültüründen uzaklık,diğer birçok konuda olduğu gibi bu alanda da etkinliğimizi azaltan başlıca unsurlardır.
-Bu sakıncaların azalması ve dış ekonomik iliÅŸkilerde Türkiye’nin Batılı geliÅŸmiÅŸ ülkeler etkinliÄŸine ulaÅŸmasında esas çözüm,mevzuat deÄŸiÅŸikliÄŸinden çok,tam demokratik açık toplum ortamında ve ülkemiz çıkarları konusunda oluÅŸacak konsensüs doÄŸrultusunda,gerek devlet ve özel sektör içinde gerek bunlar arasında iÅŸbirliÄŸi ve koordinasyon kültürünün yerleÅŸmesine baÄŸlıdır.
-AB adaylığımız,diğer alanlar yanında,dış ekonomik ilişkiler yönetiminin de tam üyelik hedefimiz ışığında gözden geçirilmesini ve gereken ayarlamaların yapılmasını gerektirmektedir. Ayrı bir inceleme konusu olan bu alanda AB üyesi ülkelerdeki dış ekonomik ilişkiler yönetimi-dış politika etkileşimi,kamu-özel sektör ilişkileri,insan kaynaklarının yönetimi gibi konulardaki durum ve uygulamalar bize ışık tutabilir.
84 views